La Procuradora General del Poder Judicial rionegrino, Silvia Baquero Lazcano, rechazó ayer el amparo del gremio UnTER contra las resoluciones del Consejo Provincial de Educación que convocaron a las Asambleas Soberanas Extraordinarias, a través de las que los docentes de la Provincia pueden tomar cargos en la nueva Escuela Secundaria (ESRN).

De manera sustancial, la Procuradora lo calificó como «improcedente» y entendió que la presentación del sindicato a través de un amparo «no es la vía adecuada», porque esta alternativa excepcional no corresponde.

«La cronología de las fechas de emisión de los actos administrativos (hechos por el CPE), evidencia que tampoco se verifica la urgencia requerida para la viabilidad de este tipo de acciones», destacó Baquero Lazcano como síntesis general de su dictamen.

Dictamen completo

“UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN DE RÍO NEGRO (U.N.T.E.R.) S/ MANDAMUS”

Sres. Jueces:

I

A fs. 205 se corre vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General, a fin de que me expida sobre la “procedencia de la acción intentada” (art. 11 Ley K Nº 4199).

ANTECEDENTES:

En prieta síntesis surge que a fs. 185/204 se presentan la Sra. P. C. y el Sr. M. N., en carácter de Secretaria General y Secretario Adjunto de la UnTER, respectivamente, interponiendo -con el patrocinio letrado de la Dra. C. A. V.- acción de amparo «prohibimus» (art. 45 de la Constitución Provincial) contra la Provincia de Río Negro – Consejo Provincial de Educación de Río Negro.

Concretamente pretenden que, previa declaración de ilegalidad e inconstitucionalidad de las Resoluciones N° 3035/16, 3215/16, 3991/16, 3992/16, 4400/16 y 4404/16, se libre mandamiento judicial prohibiendo su ejecución por resultar contrarias a lo establecido en el art. 65 de la Constitución Provincial, los arts. 2; 18; 21 incs. a, b, f, h, i; 24; 34; 149 y 155 a 167 de la Ley N° 4819 (Ley de Educación de la Provincia de Río Negro) y la Resolución N° 1687/16, entre otra normativa.

En forma cautelar (medida cautelar innovativa) solicitan se ordene la suspensión de las asambleas dispuestas en la Resolución N° 4404/16 y todo otro acto que implique llevar adelante la Reforma de la Escuela Secundaria que se cuestiona.

Sostienen que las Resoluciones N° 3035/16 y 3215/16 -que habilitan y sustentan el dictado de las demás resoluciones citadas- han sido emitidas por un funcionario incompetente, quien se arrogó facultades que la Constitución Provincial y la Ley N° 4819 encomiendan únicamente al cuerpo colegiado del Consejo Provincial de Educación.

Por otra parte, resaltan que la Ley de Educación Provincial establece en su art. 34 que la Educación Secundaria común se divide en dos ciclos: un (1) ciclo básico de tres (3) años de duración de carácter común a todas las orientaciones y un (1) ciclo orientado de dos (2) años; mientras que la Resolución N° 3215/16 -de menor jerarquía- contempla un ciclo básico de dos (2) años y un ciclo orientado de tres (3) años, contrariando abiertamente la norma legal.

Luego de reseñar todas y cada una de las resoluciones impugnadas, señalan que el denominador común de estos actos administrativos finca en la ilegalidad manifiesta, por cuanto fueron dictados con desconocimiento del procedimiento constitucional y legal fijado.

Afirman que no existió urgencia ni ninguna otra razón de imperiosa necesidad que justifique efectuar una reforma educativa de nivel medio de facto y con resoluciones rubricadas sólo por el vocal gubernamental a cargo del cuerpo Colegiado, O. R., en el caso de las Resoluciones N° 3035 y 3215.. Asimismo, cuestionan que ninguna de estas resoluciones fue dictada «ad referendum» del Consejo Provincial de Educación o sometida «en forma inmediata a consideración del Cuerpo Colegiado», tal como expresamente manda y obliga el art. 165 de la Ley 4819, y tampoco se respetó el art. 166 de la misma manda legal en cuanto a la fijación de los días de sesión ordinaria y/o reuniones extraordinarias para tratar la reforma.

Destacan que las resoluciones en cuestión vulneran la Ley 4819 en su art. 2 (funcionamiento de la política educativa y toma de decisiones en forma democrática), art. 21 incs. a, b, f, h, i (principios que deben regir la vida institucional de la escuela y que fueron ignorados), art. 18 (validez de títulos), art. 149 (participación de los trabajadores de la educación, el desarrollo de los docentes en su carrera profesional, la estabilidad en el cargo, el acceso a la información educativa y laboral, etc.), a la vez que resultan violatorias de otros derechos adquiridos del personal docente, los que expresamente mencionan.

Concluyen que la reforma educativa que se pretende implementar no se desarrolló en el ámbito de discusión en el que debía darse (las Comisiones), omitiendo dar participación a todos los integrantes de la Comunidad Educativa y afectando en forma directa a los docentes de la provincia en sus derechos adquiridos -cargos, horas, ascensos, carga horaria, régimen de compatibilidades-, poniendo en riesgo el derecho a la Educación.

Alegan que las resoluciones citadas no sólo modifican condiciones de trabajo, de organización institucional y política educativa, sino que han sido dictadas (y ahora pretenden ser ejecutadas) sin consenso, y como medida “disciplinadora” ante un paro docente.

Antes de finalizar, expresan que oportunamente el sindicato interpuso reclamo administrativo contra las Resoluciones N° 3035, 3991 y 3992 solicitando se suspenda su ejecución, sin obtener a la fecha respuesta alguna.

Seguidamente, relatan que en fecha 25/01/17 presentaron un reclamo dirigido a la Ministra de Educación y Derechos Humanos de la Provincia de Río Negro, Lic. M. S., solicitando que en el perentorio plazo de 48 horas de recibido el reclamo proceda a declarar la nulidad absoluta e insanable de las Resoluciones N° 3035, 3991/16, 3992/16, 4400 y 4404 del C.P.E. y a dejar sin efecto las asambleas previstas por el Anexo I de la última resolución citada, como así también la implementación ilegal, inconsulta e inconstitucional de la nueva Escuela Secundaria. Todo bajo apercibimiento de iniciar acción de mandamiento de prohibición, en el marco de lo dispuesto en el art. 45 de la Constitución Provincial.

Indican que dicho pedido fue expresamente rechazado el día 26/01/2017 por el Subsecretario de Asuntos Institucionales del Ministerio de Educación y Derechos Humanos mediante respuesta de Notas N° 15/17 y 16/17, por lo que, ante la inminencia de la realización de las asambleas para implementar las resoluciones mencionadas -con fecha de inicio el 1° de febrero de2017, se vieron obligados a interponer la presente acción.

Completando esta reseña, cabe señalar que a fs. 205 la Presidencia del Superior Tribunal de Justicia tuvo por interpuesta “acción de mandamiento de prohibición (cf. art. 45 de la Constitución Provincial”. Asimismo, resolvió: “A la media cautelar solicitada: Teniendo presente la presunción de legalidad que cuentan los actos de los Poderes del Estado, sumado a que existe un reiterado criterio en punto a la improcedencia de medidas cautelares de estas características cuando se ataca la presunción de validez de la que están investidos los actos del Poder Público (cf. CSJN. Fallos, 205, pág. 365 y STJRNS4 AI 40/16, “FISCAL DE ESTADO»), sumado a que surge de la documental incorporada que se han iniciado reclamos administrativos respecto a las normas impugnadas (cf. fs.154/160, 161/165 y 166), a lo peticionado: NO HA LUGAR”.

II

Ingresando al análisis de las presentes actuaciones en los estrictos términos de la vista conferida, esto es, con el fin de expedirme acerca de la procedencia de la acción intentada, iré adelantando que, en mi opinión, la misma resulta formalmente improcedente. Doy razones.

Sabido es que el amparo -en cualquiera de sus modalidades- es un remedio excepcional, urgentísimo, encaminado a reparar una lesión insuperable por todo otro medio previsto en la legislación, con un daño para el recurrente de carácter presente o de inminencia innegable. Debe dirigirse contra un acto notoriamente ilegal y lesivo de un derecho o garantía constitucional, donde la ilegalidad debe resultar concreta y claramente visualizable. Se exige, además, que no existan otras vías aptas o idóneas que posibiliten una solución al entuerto y que no sea necesario someter la cuestión a debate y prueba.

En lo que refiere a la específica figura impetrada, deben reunirse asimismo los recaudos de procedencia del art. 45 de la Constitución Provincial, esto es: la ejecución por un funcionario o ente público de actos prohibidos por la Constitución, Ley, Decreto, Ordenanza o Resolución.

En este orden de ideas, ese S.T.J. sostuvo que: “…la excepcionalísima vía intentada (amparo en cualquiera de sus formas) sólo puede atender a situaciones especiales en las que de ningún modo se presenten medios administrativos o judiciales idóneos, y en las que los actos que supuestamente restringen su derecho se manifiesten de modo francamente manifiesto, claro y evidente, de una gravedad tal que no admita dilación alguna. Es decir que resulten palmarios, tangibles y manifiestos para acreditar la gravedad, urgencia e irreparabilidad y particularmente la inexistencia de otra vía (STJRNS4 Se. 158/14 ‘L.’ y Se. N° 132/15 ‘Colegio de Psicólogos’)” (Conf. STJRNS4, Se. N° 07/16).

En relación a ello, he de señalar que en estas actuaciones no se ha acreditado en autos la irreparabilidad del daño, la urgencia o el peligro en la demora, ni resulta manifiesta la ilegalidad de la conducta estatal.

Se vislumbra en autos que la UnTER cuestiona la legitimidad de las Resoluciones N° 3035/16, 3215/16, 3991/16, 3992/16, 4400/16 y 4404/16, pretendiendo que previa declaración de ilegalidad e inconstitucionalidad de dicha reglamentación, se libre un mandamiento que prohíba su ejecución.

Al respecto, repárese en que la Resolución N° 3035 fue dictada en fecha 23 de agosto de 2016, mientras que la Resolución N° 3215 se dictó el1° de septiembre de 2016. Ambas fueron ratificadas por Resolución N° 3990 CPE del 22/11/16. Con posterioridad, se dictaron las Resoluciones N° 3991 y 3992 (el 22 de noviembre de 2016) y por último, se firmaron las Resoluciones N° 4400 y 4404 el día 29 de diciembre de 2016. A todas luces, esta breve cronología de las fechas de emisión de los actos administrativos, evidencia que tampoco se verifica la urgencia requerida para la viabilidad de este tipo de acciones.

En cuanto al discurso que los amparistas esbozan para eximirse de acreditar el agotamiento de la vía administrativa, en tanto sostienen que su exigencia para acceder a una petición judicial “tornaría sin lugar a dudas a la petición como abstracta, pues el simple transcurso de los plazos legales importaría aplicar las resoluciones inconstitucionales e ilegales, prohibidas por el ordenamiento jurídico y violatorias de los derechos sindicales y de los y las trabajadoras (y comunidad educativa toda), en claro detrimento de nuestros derechos” (sic), esta argumentación se derrumba ante la contundencia de la prueba documental arrimada por la propia requirente.

En efecto, nótese que la parte accionante reconoce haber iniciado reclamos administrativos contra las normas cuestionadas y adjunta las respectivas constancias a fs. 147/167, tornándose necesario recordar que el amparo es improcedente contra decisiones administrativas que permiten su progresivo cuestionamiento en aquella sede o, en todo caso, agotada la misma, a través de la instancia jurisdiccional contencioso administrativa laboral (Conf. STJRNS4, Se. 22/16 “S.”, Se.. 33/13 “D.”, y Se. 168/16 “UNTER C. PCIA.” entre otros).

En tal sentido, ese Cuerpo recientemente ha sostenido en autos “UNIÓN DE TRABAJADORES DE LA EDUCACIÓN DE RÍO NEGRO C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ AMPARO (I) S/ APELACIÓN» -Expte. N° 28920/16 STJ- (sentencia del 23/12/16) que: “Es improcedente el amparo cuando no se ha demostrado en forma contundente la inexistencia o insuficiencia de otras vías que le permitan obtener la protección que pretende, ni se ha acreditado que el recorrido por la instancia administrativa le ocasione un perjuicio mayor que el que implica la demora a que se ve sometida toda persona que reclama ante la justicia. Resulta útil recordar, además, que no basta una situación de demora para excepcionar el uso de las vías normales, desde que se trata de una carga común a todo aquel que acude pretendiendo el reconocimiento del derecho que le asiste” (Conf. STJRNS4, Se. 145/16 “A.””; Se. 88/16 “N.””, Se. 2 /15 “C.””y Se. 22/16 “S.”, entre otros).

Vale reiterar que en las acciones previstas en los arts. 43, 44 y 45 de la Constitución Provincial son de imprescindible acreditación los requisitos de urgencia, gravedad, irreparabilidad del daño e ilegalidad manifiesta, requisitos que sólo adquieren vigor jurídico cuando caracterizan una violación a un derecho constitucional, pero no a cuanta violación soporte todo derecho consagrado por el constituyente.

Es decir, esta garantía se encuentra prevista para situaciones de urgencia extrema, cuya ilegalidad o arbitrariedad sea manifiesta y de una entidad tal que no puedan hallar remedio en otras vías idóneas disponibles para salvaguardar los derechos perfectamente individualizables en el compendio de las cláusulas operativas de la Carta fundamental de la Provincia.

Y es que el uso de las vías constitucionales directas puede configurar eventuales desigualdades, afectando el derecho de defensa de una de las partes, al someter al demandado a un procedimiento que no supone estrictamente un proceso contradictorio y que implica restricciones de debate y prueba.

Así, el planteo de incompetencia que la UnTER formula en autos como un vicio esencial que acarrea la nulidad absoluta de los actos atacados, la existencia o no de razones de urgencia para su emisión, así como el apartamiento del Poder Ejecutivo a los procedimientos vigentes para su dictado son -entre otros agravios- cuestiones que no pueden dilucidarse en el estrechísimo margen procesal del “prohibimus”, puesto que se vería conculcado el derecho de defensa de la Provincia.

Todo lo señalado, a mi criterio, resulta óbice para acceder a la procedencia de esta excepcional acción, pues la ausencia de los recaudos formales para la viabilidad del amparo genérico conlleva la improcedencia de cualquier otra especificidad (léase mandamus/prohibimus).

En todo caso, si el sindicato docente considera que las normas referidas se encuentran en pugna con los preceptos constitucionales y/o la legislación provincial, existen otras vías aptas e idóneas para el planteo y tratamiento de cuestiones de esa índole.

III

Como corolario de lo antes expuesto, estimo que la presentación no se encuentra munida de los recaudos esenciales que habilitan la viabilidad del mandamiento de prohibición (art. 45 Const. Pcia.), ni tampoco de la figura del amparo genérico (art. 43 Const. Pcia.), debiendo el Superior Tribunal de Justicia proceder a su rechazo por resultar formalmente improcedente.

Es mi dictamen.

Viedma, 6 de febrero de 2017.

Silvia Baquero Lazcano
Procuradora General
Poder Judicial